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【行業新聞】關于藥品上市許可持有人制度的要義(一)

來源: 發布時間:2019-05-15 編輯:

 

      藥品上市許可持有人制度,是當今國際社會藥品安全領域的通行管理制度,是貫穿藥品全生命周期的基本法律制度,是以義務和責任配置為核心內容的主體管理制度。我國藥品上市許可持有人制度試點已有近4年的時間,取得了一些創新成果,有必要對這一創新實踐進行系統的總結和深入的思考。

 

本文將分上、下兩期推送,敬請關注。

 
 
 

關于MAH制度的要義

 
 
 

       藥品上市許可持有人制度的要義究竟是什么?這需要進行認真的研究。這決定著該制度的運行的基本定位,影響著上市許可持有人的條件、權利、義務和責任配置等系列制度安排。

      關于該制度的要義,有人認為是注冊申請人放開,有人認為是委托生產放開,有人認為是注冊證書轉讓放開,有人認為是集團持有放開。事實上,這些都是該制度的紅利,但并不是該制度的要義。

      古希臘人曾說:一個新概念的出現,并不是事物內涵和外延的簡單調整;一個新概念的出現,往往標志著新時代的到來。“藥品上市許可持有人制度”是一個新概念嗎?有人主張,藥品上市許可持有人制度在我國并不是一個新生事物,這種觀點值得商榷。任何一個新制度的產生都有其孕育、成長、成熟的過程。過去,我國存在注冊制度但這并不是真正的上市許可持有人制度。因為在注冊制度下注冊人對藥品全生命周期的管理責任時隱時現、或明或暗,沒有形成完備的責任體系。藥品研制許可與生產許可的分離,標志著藥品上市許可持有人制度的產生。在這一制度下,藥品研制者以獨立的身份登上了藥品管理的舞臺,給藥品管理制度帶來了一系列深層次的變革。

      上市許可持有人制度的核心和要義,應當是上市許可持有人依法對藥品全生命周期承擔質量與風險的管理責任。這里,有三個方面的問題需要予以特別強調:

      一是“上市”。“上市許可持有人”的英文是“Marketing Authorization Holder”。有人追問,在我國,什么是藥品上市?什么是藥品上市許可?我國的藥品上市許可與西方國家的藥品上市許可的內涵是否一致?目前,我國藥品上市過程中有兩項許可,即產品注冊和生產許可,缺少任何一項許可,藥品就無法進入生產、流通和使用領域。所以,有人說,生產許可才是真正的上市許可。仔細分析,該結論存在一個重要的思維定式缺陷,那就是先有產品注冊,后有生產許可。事實上,在國外,往往只有產品注冊,而沒有生產許可。在我國,也并非一定是“先有產品注冊、后有生產許可”。2013年國務院機構改革時,考慮到我國藥品生產經營許可和藥品質量管理體系認證的重復,決定兩者逐步合一。也就是說,當時存在保留藥品生產許可或者GMP認證的兩種選擇。如果保留GMP認證而取消生產許可,進而將GMP認證深化為GMP檢查,這時產品注冊不就是上市許可了嗎?如果注冊證書可以進行市場轉讓,此時產品注冊不就是上市許可了嗎?所以,對藥品上市許可的涵義,應當以國際的視野和發展的眼光來審視和把握。

       二是“管理”。上市許可持有人依法對藥品全生命周期承擔“管理”責任。有人主張,上市許可持有人依法對藥品全生命周期承擔民事責任。這一結論無疑是正確的,但這一結論并不是該制度的核心。有關民事責任,《侵權責任法》《消費者權益保護法》《藥品管理法》等法律中已有規定,這里只要進一步明確上市許可持有人作為藥品的 “生產者”的法律地位即可。上市許可持有人制度的要義,實質上是從企業管理的角度來界定的,即上市許可持有人對藥品全生命周期依法承擔質量與風險的管理責任。

      三是“依法”。上市許可持有人對藥品全生命周期承擔質量與風險的管理責任,是一種概括性表述。具體說來,上市許可持有人對藥品研制、生產、配送、分銷、零售、使用等活動是否承擔質量與風險的管理責任,取決于法律規定與合同約定,F代社會化大生產過程極其復雜,交易主體之間的交易活動及其交易形式也極其復雜,不可能將所有的事項都作為法律事項予以規定。有些事項可以通過法律規定,有些事項則可以通過合同約定。上市許可持有人對藥品研制、生產、配送、分銷、零售、使用等承擔管理責任,這里的管理既包括質量管理,也包括風險管理,如暫停臨床試驗、暫停生產銷售產品、召回產品、修改說明書等。

       上市許可持有人的管理責任分為兩個方面:一是與藥品所有權轉移直接關聯的責任。此種情形下,上市許可持有人的管理責任隨著藥品所有權的轉移而轉移。在藥品研制、生產、配送階段,上市許可持有人因一般持有該藥品的所有權,對該藥品質量風險承擔管理責任,這是上市許可持有人制度的關鍵。而在批發、零售、使用環節,因藥品的所有權一般發生轉移,此種情形下,藥品質量與風險的部分責任則由批發者、零售者、使用者承擔。二是與藥品所有權轉移無關的責任。上市許可持有人是藥品的“出品人”,對自己產品的質量風險了解最深刻、最全面,對于配送、零售、使用等環節藥品的不良反應報告、問題產品召回等,也承擔著一定的法律責任。這種責任是由上市許可持有人的特殊地位決定的。

       這里需要特別指出的是,上市許可持有人制度設計,是基于社會化大生產的需要。如果上市許可持有人對藥品全生命周期質量風險均承擔全部管理責任,這也背離了社會化大生產的需要。所以,上市許可持有人對藥品全生命周期的管理責任,必然是法律規定與合同約定的雙重安排,需要根據藥品研發生產活動情況來確定。

 
 
 

關于MAH制度的優勢

 
 
 

        隨著醫藥產業國際化競爭的日趨激烈以及廣大人民群眾對藥品安全、有效、質量、可及需求的不斷增長,我國藥品注冊與生產許可“捆綁”管理模式的弊端日益顯現,有必要適應市場經濟發展和創新驅動戰略需要,全面實施藥品上市許可持有人制度。實踐證明,藥品上市許可持有人制度具有以下顯著的優勢,值得全面推廣和加快實施。

       一是鼓勵藥物創新、提升競爭能力。實行上市許可持有人制度,允許藥物研發機構作為藥品注冊的申請人提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請,取得藥品批準文號后,成為上市許可持有人。這意味著藥物研發機構,可以上市許可持有人的身份享有技術創新所帶來的最終市場收益,這將激發更多的研發機構和科研人員從事新藥創制。

       二是優化資源配置、促進產業集中。上市許可持有人制度具有注冊申請放開、委托生產放開、許可轉讓放開、集團持有放開等許多制度紅利。全面實施這一制度,市場競爭、優勝劣汰的活力將進一步迸發,創新集聚、產業集中的步伐將進一步加快,質量變革效率變革動力變革的高質量發展將進一步夯實。

       三是落實主體責任、強化全程管理。長期以來,研制、生產、流通、使用、進口環節的藥品質量風險由不同主體把關,系統完備、環環相扣的閉環管理體系尚未完全形成。上市許可持有人制度實行后,上市許可持有人作為藥品的“出品人”,是藥品安全、有效和質量穩定的第一責任人,對藥品臨床前研究、臨床試驗、生產制造、經銷配送、不良反應監測、藥物警戒等承擔管理責任,這有利于上市許可持有人全面加強自身質量管理體系建設,并延伸對合作方質量管理體系的審查,進而強化藥品全生命周期質量體系,有效控制藥品質量安全風險。

       四是促進管理創新、實現管理升級。無論是對監管部門,還是對藥品企業,實行上市許可持有人制度均涉及管理理念、制度、機制、方式、戰略的創新。從企業的角度看,上市許可持有人需要建立一套新的藥品質量保證體系,以保障藥品質量風險責任的全面落實。從政府的角度看,需要創新藥品監管方式方法,以進一步提高監管質量和監管效能。